miércoles, 31 de enero de 2018

Financiación finalista de servicios sociales: ¿ayuda u obstáculo?

Desde los años 80, ya con las primeras leyes de Servicios Sociales, se estableció que los servicios sociales básicos, locales, se financiarían con aportaciones de las comunidades autónomas y del Plan Concertado. Más de 30 años después, ¿no deberíamos plantearnos los efectos más allá del monetario?


La semana pasada se celebró la Jornada anual del Cercle de Comparació Intermunicipal de Serveis Socials (ver aquí). Qué lejano parece el año 2001 en el que un grupo de municipios nos lanzábamos, bajo el paraguas de la Diputación de Barcelona y con su apoyo, a la aventura de intentar medir la acción de los servicios sociales. El proyecto de Cercles (que es como lo conocemos quienes hemos participado en un momento u otro) ha sido un espacio de aprendizaje muy potente, no sólo por el esfuerzo conjunto de intentar medir la acción de los servicios sociales, que también implica definir qué deben hacer (para saber qué se debe medir) y a quién se deben dirigir (para conocer los impactos), sino porque, como la mayoría de actividades grupales, el intercambio con personas que trabajan en tu mismo ámbito pero en otros contextos, por parecidos que sean, siempre es enriquecedor.

Lejos quedan las primeras tentativas de elaborar indicadores que nos permitieran demostrar, en nuestras propias organizaciones, que los servicios sociales eran (y son) un servicio importante para la ciudadanía, un servicio que no “gasta” sino que invierte en cohesión social. Sin duda, uno de los principales problemas que enfrentamos fue intentar definir indicadores de resultado de la actividad propia de los servicios sociales; la amplitud de la definición y de las funciones dificulta enormemente acotar indicadores medibles que permitan ver el impacto de la intervención social, sin contar que el origen estructural de la mayoría de las situaciones atendidas tampoco facilita delimitar qué resultados pueden ser atribuidos a una acción parcial. Pese a todas las dificultades la experiencia subsiste y ha crecido en todos los aspectos: en el número de participantes y de indicadores, pero, sobre todo, señalaría la calidad de los indicadores y del análisis.

Mi intención en esta entrada es aprovechar la presentación de los resultados de los indicadores sobre los Servicios Sociales Básicos para reflexionar sobre esa concepción de considerar los servicios sociales un gasto. Así pues, no entraré a comentar el informe de resultados de Servicios Sociales (que podéis encontrar aquí) sino centrarme en unos datos que se presentan en la Jornada y que compara algunos indicadores comunes de distintos servicios locales (en la actualidad hay 18 Círculos para otros tantos servicios municipales; en este link podéis encontrar los informes generales anuales con los principales resultados de todos los Círculos).

Entre los indicadores comunes encontramos dos de carácter económico que nos pueden servir: el gasto anual por habitante en los distintos servicios locales y las fuentes de financiación.
La distribución presupuestaria es una manera de identificar la orientación de las políticas, tanto a nivel local como en otros niveles de gobierno. Ciertamente, en los municipios, una determinada estructura de gasto no se explica sólo por un factor (la voluntad de los representantes políticos, por ejemplo) sino que influyen otros elementos; aun así, nos puede ofrecer una idea de cuáles son las prioridades del mundo local.

En el gráfico que veis a continuación (1) aparecen los resultados de los servicios que más gasto corriente por habitante concentran, desde 2009 a 2016. Para facilitar la identificación, los Servicios Sociales están destacados en color azul. Servicios Sociales se mantiene en 4º puesto hasta que, en 2014, se creó el Círculo de Cultura que le hizo retroceder un puesto.


Elaboración propia a partir de datos de los Informes Generales.

Con los datos en la mano podemos ver:
  • Los Servicios Sociales son los servicios municipales que más han aumentado su gasto por habitante, aunque el despegue no llega hasta 2015, cuando finalmente se superan la barrera de los 50 € anuales por habitante.
  • La diferencia entre el servicio que dispone de mayores recursos, policía local, y los servicios sociales se ha ido reduciendo, así mientras que en 2009 los servicios sociales representaban poco más de la mitad del gasto en policía, en 2016 alcanzan casi el 75%.
  • Se observa que hubo una cierta curva en la mayoría de los servicios: un aumento hasta 2011, un descenso hasta 2014 y, a partir de este momento, no hay una tendencia única, sino que algunos servicios se incrementan mientras otros se estabilizan (policía) o disminuyen (cultura).

El otro indicador de carácter económico es el que refleja la estructura de financiación de los distintos servicios; se consideran tres fuentes de financiación: fondos propios, tasas y precios públicos y transferencias finalistas de otras administraciones. En la tabla siguiente se refleja la principal fuente de financiación para cada uno de los servicios que mayor gasto corriente por habitante tienen y el porcentaje que representa esta principal fuente: 

Elaboración propia a partir de Informes Generales. Código de color: Fondos propios - salmón; Tasas y precios públicos - azul

Entre los cinco servicios que presentan un mayor gasto por habitante, tres se financian principalmente mediante fondos propios y los otros dos mediante tasas y precios públicos. 

Veamos los servicios cuya principal fuente son los fondos propios: policía local, cultura y servicios sociales. En el caso de la policía, los fondos propios se complementan con tasas y precios públicos; en el caso de cultura, mediante ingresos de otras administraciones y tasas y precios públicos; y, finalmente, servicios sociales complementa la financiación con ingresos de otras administraciones. La principal diferencia es que en los Servicios Sociales su financiación externa finalista se mueve en torno al 45% en la mayoría de ejercicios.

Si observamos los dos datos conjuntamente, podemos ver que el incremento en el gasto por habitante coincide con un incremento en el esfuerzo del municipio en destinar fondos propios y que ha sido durante los años en los que la crisis se manifestaba más profunda que han mantenido los incrementos; es decir que se podría decir que han sido las administraciones locales, los municipios, los que han sustentado la respuesta a la crisis, pese a las limitaciones derivadas de sus competencias (en eso coinciden estos resultados con los presentados, a nivel general en el Índice DEC de la Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales).

Hemos visto, especialmente en estos últimos años, y el Índice DEC nos lo recuerda, que el crecimiento de los Servicios Sociales es muy limitado y que sigue siendo una política social poco dotada para cubrir todas las necesidades que se les atribuyen. Ahí es cuando me planteo si este sistema de financiación es el más adecuado o contribuye a que los Servicios Sociales sigan siendo una especie de outsider dentro de las propias administraciones.

Actualmente, los servicios sociales básicos son financiados por las Comunidades Autónomas y el casi extinto Plan Concertado (2); así, a menudo, en la práctica de la gestión me he encontrado (y no soy la única) con limitaciones al crecimiento de los Servicios Sociales sobre la base de la financiación finalista: es decir, no en función de las necesidades reales, sino vinculado a la existencia de estos fondos externos finalistas. Y esto es especialmente grave cuando se refiere a la dotación de personal que, no lo olvidemos, es el principal activo de los Servicios Sociales.

Así, me pregunto si esta financiación externa finalista ha sido una especie de regalo envenenado o realmente juega un papel positivo. Vaya por delante que toda la financiación pública de los servicios sociales me parece relevante y necesaria; además entiendo que en el momento en que se planteó la financiación finalista se debía construir el Sistema prácticamente de 0 y era imprescindible apoyar financieramente a las administraciones locales para que destinaran fondos a ello. 

Pero, después de 30 años, ¿realmente este es el sistema que debería funcionar? Mi impresión, después de muchos años en la gestión de los servicios sociales, es que esa financiación finalista ha llevado a que los servicios centrales, más administrativos, de los municipios (desde la intervención a los recursos humanos) vean a los servicios sociales como un ente extraño, ajeno a la organización municipal, que se desarrolla porque hay una normativa que lo dice, pero, sobre todo, porque hay una financiación específica. Supongo que, además, el hecho que en municipios de un cierto tamaño sean de los pocos servicios que están descentralizados, por tanto, desubicados del núcleo central del ayuntamiento también contribuye a esa imagen de servicio ajeno.

Los datos que aparecen en el gráfico y en la tabla que antes he comentado muestran claramente que los municipios asumen como propios servicios que les corresponden, como competencias, y los dotan de acuerdo con sus posibilidades, incluso cuando la financiación se hace a cargo de los fondos propios, lo cual es coherente con las competencias propias, puesto que los municipios reciben (o deberían recibir) financiación para cubrir todos los servicios sobre los que tienen competencias. 

Me consta que todos los servicios necesitarían más medios, cualquiera que haya participado en la elaboración de presupuestos lo sabe, pero en el único caso que me encontré con la vinculación del crecimiento en el gasto a un incremento de ingresos fue en el de servicios sociales, hablando siempre de servicios estables y obligatorios (no incluimos las inversiones). 

En ese sentido me planteo, y planteo a quien quiera sumarse a debatir, si disponer de una financiación específica es una ayuda a la consolidación o debería haber sido una medida provisional en el período de construcción del sistema. Para finalizar pongo un ejemplo: en el año 2017 se anunció en Catalunya que el contrato – programa (formato por el que se regula la financiación de los servicios sociales básicos) incluirían, por primera vez, la figura de los administrativos para estos servicios; pues bien, he conocido bastantes municipios que incorporarán esta figura ahora. ¿A quién se le ocurre que en la administración los administrativos se asignen a un servicio sólo si vienen financiados externamente? Es una especie de contrasentido, máxime cuando el nivel de formalización de los trámites se ha ido incrementando constantemente y la fiscalización de parte de la actividad requiere de procesos administrativos específicos. 

En resumen, ahí queda la pregunta ¿regalo envenenado o una fórmula que debió ser temporal y de tanto usarla se nos gastó?

NOTAS:
(1) Los datos se han extraído de los informes anuales que se pueden encontrar en esta página con la excepción de los resultados del año 2016 que aparecen en la presentación de la Jornada Anual que podéis encontrar en este link
(2) Destinar menos de 27,5 millones de euros para todos los servicios sociales de corporaciones locales de España en 2016 es, de alguna manera, un camino a la extinción.

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